7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。会议对我国城市发展和治理提出了一系列新判断、新要求、新部署，指出“要深刻把握我国城市发展所处历史方位，以更加开阔的视野做好城市工作”。如何理解我国城镇化以及城市发展和治理所处的历史方位，可以结合国内外城镇化规律做进一步的解读。
“四期”叠加的中国城市化阶段
改革开放以来，中国经过大规模、高速率、高压缩的城市化进程，城镇化率从1978年的17.92%迅速增长到2024年的67%，这在人类历史上是史无前例的。进入2025年，中国的城市化面临着“四期”叠加带来的新挑战。
一是城市化率高速增长后的放缓期。美国城市地理学家诺瑟姆1979年对全球各国城市化进程进行分析后，得出了“诺瑟姆曲线”这一城市化时间规律。该曲线表明，各个国家的城市化经历了类似正弦波曲线上升的过程，包含两个拐点：当城市化水平达到30%时，进入高速发展阶段；当达到70%时，进入成熟的、缓慢的增长甚至维持动态比例的阶段。我国常住人口城镇化率已达到67%，正在进入缓慢发展的成熟阶段。事实上，近几年我国每年城镇化增速出现了下降，增长率已经下降到1%以下。
二是城市化进程高度压缩后的补课期。在快速城镇化进程中，由于高度压缩，遗留了一些历史问题。城市通过集聚极化、规模经济和范围经济等效应，放大经济发展绩效，生产新产业、新技术、新业态、新文化甚至新文明；但同时，人口等要素的扎堆集聚也可能产生不安全、不均衡、不充分、不协调、不稳定，引发交通拥堵、房价高企、垃圾围城、社会犯罪等“城市病”。此外，高度压缩的城镇化进程，也让城市在软件品牌、个性文化、精细管理、人文关怀等方面的发展，难以跟上硬件和有形设施建设的步伐，进而出现了一些问题。
三是工业驱动的传统城市化的中后期。虽然改革开放后大规模的工业化驱动城镇化进程只有40多年，但是一些超大特大城市在改革开放前就已有大量城市建成环境，包括住房和基础设施等。加之，改革开放后过快城镇化遗留了“城中村”“老旧小区”，新建住房和交通设施的维护有所滞后，导致目前住宅和建筑的更新改造需求越来越大。与此同时，汽车时代的迅速到来也导致交通基础设施超载和过度使用，交通基础设施年轻化需求凸显。此外，超大特大城市人口率先面临老龄化甚至深度老龄化，进一步使得城市运行和治理压力陡增。
四是数智驱动的新型城市化的前中期。进入21世纪以来，一波接一波的信息化、数字化和智能化浪潮，在给城市发展和治理带来机遇的同时，也带来了一些挑战。数字化大大加速了城市空间的拓展，城市的区域化、空间广域化发展迅速，无论是西方率先兴起的全球城市、大都市区、城市连绵区连绵带和城市星球等，还是我国城市群、超大特大城市规模和数量的迅速增长，都表明城市正在经历新的空间形态。然而，受到行政区边界和城乡二元制度的影响，大都市区和城市群在发展治理上仍存在诸多“无形空间约束”的挑战。此外，数智化带来的虚拟城市、量子城市等新城市空间，也给城市治理带来了新的挑战。特别是，对于这些新型城市，目前全球并无成熟的规律和理论可循，需要我们在并跑甚至领跑中率先去探索、去试错、去创新，这也给城市治理创新带来了挑战。
聚焦三维路径，走出中国特色城市现代化新路子
把握我国城市“四期”叠加发展的历史方位，可以从“产业”“空间”“人”三个维度出发。“产业”“空间”“人”是经典的城市化理论中的三个核心要素，也是应对“四期”叠加、走出中国特色城市现代化新路子的重要路径。
一是“产业”维度的提升路径。在产业发展的技术路径上，原有的“引进—消化—吸收—再创新”的模式已不能满足现实需求，城市产业发展亟待突破中低端技术锁定的困境，更加注重从0到1的创新；在创新生态打造上，需要打造“产—城—人”深度化、定制化、个性化的融合空间；在创新区位选择上，更加注重创新回归都市、创新重心下移，从创新城市向创新都市圈等方向发展。在城市制造业发展上，传统依靠成本逐底竞争不仅难以适应城市更新转型，也影响整体产业环境，因此要更加注重都市工业的转型升级、培育专精特新的小巨人和隐形冠军、推进“小轻快准”的企业数智化转型。在城市服务业发展上，越来越需要多功能多业态的融合，挖掘好银发经济、社区经济、城市生活服务等利润率不高，但未来趋势确定性强的民生类消费等。
二是“空间”维度的提升路径。如果说上一轮城市化是乡村地域更新的模式，这一轮的城市更新则需要在原有城市地域上利用“城市”来创造“城市”。一方面，通过更多的治理投入，探索房地产新发展模式。随着全国统一大市场建设和内循环的深入持续，城市发展进入后区域时代，即城市在区域竞争中的传统区位优势将逐渐丧失。产业技术成熟后的结构趋同、互联网高度普及和知识开源环境下的信息平权、知识平权，让靠“信息差”形成“区位优势差”的可能性越来越小。与此同时，随着都市圈和城市群等空间形态的发展趋势，打破行政区划实现“跨界无感”的同城同域化治理机制还需深化探索。如何在新的条件下再造城市的区位优势、形成区域竞争的独特优势，需要重新思考。随着全球化的新变化，以往在开放中实现高速发展的城市，需要寻找新的全球红利，包括数字文化出海、参与全球治理、强化与新兴经济体合作等。
三是“人”的维度提升路径。在全面建成小康社会后，实现人民对美好生活的向往成为新的时代课题。随着老龄化、少子化等趋势，依靠劳动力红利实现城市发展的时代基本终结了，如何挖掘人才红利但又避免恶性“抢人大战”，是今后城市发展和治理的重点。随着数智技术、具身智能、脑机接口、基因编辑等技术的发展，人的基础生物性特征将可能发生变化，社会运行底层逻辑也可能发生变化，甚至人类的哲学基础也将发生改变。为此，需要从人民城市理念出发，将具体化的“人”作为城市工作的出发点和落脚点，而不仅仅是抽象的城市人口、人数、人员。
（作者为上海交通大学国际与公共事务学院副研究员、中国城市治理研究院院长助理）
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